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李岗律师 李岗律师,辽宁知本律师事务所的合伙人、副主任,创始发起人之一,中华全国律师协会会员。1991年毕业于山东大学法律系,法学学士学位;2002年毕业于北京大学法学院,获法律硕士学位。1991年毕业之初供职于大连市中... 详细>>

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行政诉讼

行政诉讼证据的证明标准是什么

  众所周知,任何案件的裁判都是法官运用当事人提交的证据去确定案件中那些需要知道而又不知道的事实。行政诉讼案件同民事诉讼、刑事诉讼案件一样,都必须在查清案件事实的前提下作出裁判。实际上,由于时间的不可逆转性,过去发生的事件不可能重现于法庭,故对案件事实的查明是一种回溯性的证明,对案件事实的查明只能用证据去“追溯”、“再现”。这种回溯性的证明是对已经发生的具体事件而非事物的规律性的证明,故其有以下两个特点:一、作为证明对象的案件事实,不可能通过科学实验来证明,法官只能运用证据,以推论的方式对诉讼中的争议事实加以“追溯”或“再现”,这就不可避免地会受到主、客观因素的影响,故难以达成绝对性的认识;二、对案件事实的结论也不能通过科学实验来检验,其结论是否与案件的客观事实完全相符也具有不确定性。尽管如此,法官不能因为无法查清案件事实而不作出裁判。因此,有时候,法官是在没有完全查清事实的情况下对案件事实作出一种判断。那么,如何才能保证对行政诉讼案件事实判断的科学性、正确性呢?这就是我们要讨论的行政诉讼证明标准问题。

  一、行政诉讼证明标准的概念及理解

  证明标准是证据法中的基本问题,又称证明要求,指证明主体为了实现其证明目的,在证据的质和量上应达到的程度,是对证明对象的范围和证明所达到的程度的界定。通俗地说,证明标准就是衡量证据充分、确实与否的标志。其中,证明主体包括司法人员和诉讼当事人;证明对象又称待证事实,指需要以证据加以证明的一切案件事实。而行政诉讼证明标准,是指依据行政诉讼法的规定,当事人履行举证责任、证明案件事实所应达到的程度,是人民法院查明行政案件事实,特别是被诉具体行政行为是否符合客观真实的标准,具体包括行政诉讼证据所应达到的质和量两方面的要求。

  行政诉讼证明标准应从以下几个方面来理解:

  (一)、从当事人的角度来理解,行政诉讼证明标准首先是行政诉讼当事人履行举证责任、证明其诉讼主张成立的标准,它与行政诉讼主体、举证责任、诉讼主张和诉讼后果紧密联系。

  (二)、从审判人员角度来理解,行政诉讼证明标准是法官对行政诉讼当事人证明的案件事实形成确信的标准。当事人是否切实履行了其举证责任,最终的衡量标准 是法官是否被说服,是否形成了内心确信。

  (三)、行政诉讼证明标准是法官在审理行政诉讼中,主观理念正确认识客观事实的必然要求。

  二、行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准之间的差异

  二、行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准之间的差异

  行政诉讼证明标准与刑事、民事诉讼证明标准相比,存在以下差异:

  (一)、行政诉讼整体对象是具体行政行为,而不是行政相对人的行为;刑事诉讼整体证明对象是刑事案件事实;民事诉讼整体证明对象是民事争议。

  (二)、行政诉讼证明范围限于具体行政行为是否合法,即:具体行政行为是否证据确实,适用法律、法规是否正确,是否符合法定程序,是否超越职权、滥用职权;而刑事诉讼证明范围是刑法规定的犯罪构成及其他案情条件;民事诉讼证明范围是民事争议的所有细节。

  (三)、行政诉讼证明程度应与刑事诉讼证明程度相同,而高于民事诉讼证程度(优势证明)。

  (四)、证明对象不同决定了证明方式不同。对行政相对人行为事实的审查,只要主要证据具备且能够证明法律要求的行为事实即可,而不必弄清行政相对人行为的所有事实细节。对行政相对人行为的详细审查,有些是行政机关在行政程序中的事情,有些是行政机关在行政程序中也没必要查清的事情。

  三、行政诉讼证明标准的特点

  与民事诉讼证明标准、刑事诉讼证明标准相比,行政诉讼证明标准具有以下特点:

  (一)、灵活性。行政诉讼证明标准应当因行政案件的客体、程序和举证责任的不同而不同。问题越轻微和简单,越易形成“确信”;问题越严重和复杂,就越需细心审查,在对案件真实情况形成确信之前所需要的有证明力的证据就越多。

  (二)、中间性。民事诉讼证明标准和刑事诉讼证明标准是两个极端,是行政诉讼证明标准的上、下两个极限。民事诉讼当事人之间的权利义务是对等的,一般采用优势证明标准(又称“占优势的盖然性”标准);刑事诉讼当事人之间的权利义务不对等程度最高,一般采用排除合理怀疑标准(又称“案件事实清楚,证据确实、充分”标准);而行政诉讼当事人的权利义务不对等程度介乎两者之间,一般应采用严格程度介乎其间的证明标准,即明显优势证明标准(又称“清楚的、明确的、令人信服的”标准 ),只是在特定的条件下才采用优势证明标准或排除合理怀疑标准。这是因为:一方面,日益繁重的行政管理任务使效率成为行政管理的首要目标,如果要求行政机关在每一个案件当中都达到与行政诉讼相同的证明标准,不仅会妨害行政效率,而且会严重损害公共利益;另一方面,具体行政行为是行使国家权力的行为,涉及公共利益必须具有严肃性,证明标准必须具有最低的限度,这个最低的限度就是民事诉讼证明标准。

  (三)、审查性。有关被诉具体行政行为的证明标准,既是被告履行说服责任的证明标准,也是法院审查被诉具体行政行为的合法性或合理性(限于行政处罚案件)的证明标准。同一个证明标准,对被告行政机关来说,是“证明”的标准,对法院来说,主要是“审查”的标准。这是行政诉讼证明标准区别于民事诉讼证明标准和刑事诉讼证明标准的一个显著特点,是由行政诉讼本身的司法性审查特点所决定的。

  四、行政诉讼证明标准的类型、各自内涵及案件适用

  在行政诉讼中,行政案件因其具体情况不同而应适用明显优势证明标准、占优势的盖然性标准和排除合理怀疑标准。

  (一)、明显优势证明标准——行政诉讼的一般证明标准

  明显优势证明标准,又称清楚的、明确的、令人信服的标准,是指在行政诉讼中,法院按照证明效力具有明显优势的一方当事人提供的证据认定案件事实的标准。具体而言,各方当事人提供的证据相比较,一方当事人提供的证据具有较大的优势,该优势足以使法官确信其主张的案件事实真实存在,或者更具有真实存在的可能性。

  该标准包括以下内容:1、行政机关用来定案的证据必须确实,这是对证据个体“质”的要求;2、行政机关认定案件事实的要点是明确的、清楚的;3、证据与认定结论之间的证明关系是清楚的;4、认定结论是可信的,虽然从相同的证据中得出的结论不止行政机关认定的一个,但从现有证据中应当能够令人信服地得出行政机关的认定结论。

  该标准有如下特点:与排除合理怀疑标准相比,该标准的特点是不排除其他合理的可能性怀疑;与占优势的盖然性标准相比,该标准的特点是行政机关认定的可能性与其他可能性相比必须具有明显的“差别”或“优势”。

  适用明显优势证明标准应符合以下两项要求:

  1、双方当事人提供的证据相比较,一方当事人提供的证据具有较大的优势

  这就是说,双方当事人对同一事实举出的证据相反,但却都无法否定对方证据的情况下,由法官对双方当事人证据的证明效力进行比较和衡量。如果一方当事人证据的证明效力明显较另一方具有较大的优势,则具有较大优势的证据应获得法官的采信。“较大的优势”意味着在行政案件中,在显明的客观事实无法查清或者根本不可能查清的情况下,法官通过法定程序,依据非显明的事实对证据的证明效力作出合理判断。

  这里的“优势”,是指对事实的证明要达到50%上的程度;而“较大的优势”,体现为一方当事人证明的案件事实的可能性与另一方当事人之间存在着差额,一般要求主张事实的当事人提供的证据的证明力要明显大于对方。而何为“明显大于对方”则没有一个量化的标准,例如,证据的优势不能仅以证人的数量认定,而应当根据所有证据中更有分量的证据认定,双方当事人了解证据的机会、拥有的信息、作证时的言谈举止都是认定证人证言的根据。所以,法官必须依据法律程序,通过对行政案件的性质、案件的情节、对双方当事人权益的影响、在当地社会的影响等因素综合加以判断,进行合理的推定,从而作出适当的判断。

  2、该优势足以使法官确信其主张的事实真实存在,或者更具有真实存在的可能性

  这是对“优势”的具体要求。这里的优势必须使法官确信以下两种情形之一存在:第一种是其主张的案件事实真实存在。此处的“案件事实”一般是指“客观真实”或称“事实真实”。法官在案件的审理中,首先应当查明确凿或显明的证据,并加以证实,进而依据确凿或显明的证据来揭示案件的事实真相。这显然是司法证明的理想目标。而在案件实际审理中,能够达到客观真实的情况并不普遍,更多的是“当事人提供证据的优势更具有真实存在的可能性”,这是第二种情形。在行政诉讼中,当事人的举证如果不能使法官确信其主张的案件事实真实存在,但如果能够使法官确信此种案件事实具有高度的概率,法官即应认定该事实。

  案件适用:明显优势证明标准是行政诉讼的一般证明标准, 除非法律另有规定,此标准适用于所有的行政案件,包括行政机关适用普通程序作出具体行政行为的案件以及法律没有规定证明标准的案件。

  (二)、占优势的盖然性标准——接近民事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准

  占优势的盖然性标准,又称优势证明标准,此标准是一致公认的民事诉讼证明标准。这里的“优势”,并不是指证据本身的分量而是指证据质量的差额。所谓“占优势”,是指一方当事人提供的证据较其他当事人提供的证更具说服力。所谓“盖然性”,又称可能性,是一种可能而非必然的性质,是指法官从当事人提供的证据中虽然尚未形成事实必定如此的确信,但在内心形成了事实极有可能如此或非常可能如此的判断。所谓“占优势的盖然性”,是指一方当事人的证据的证明力及其证明的案件事实比另一方当事人提供的证据证明的事实更具有可能性,相应的诉讼主张成立的理由更为充分,通俗而言,就是“许多可能之中最大的可能”、“最接近真实的可能”、“基本可以断定是这种可能”。

  占优势的盖然性证明标准,要求不强求发现案件的客观事实,但绝不排斥发现案件的客观真实,也不否认证据应当充分、确实。可以看出,“盖然性”、“占优势”或者“差别”是该标准的关键所在。

  适用该标准应注意做到以下三项要求:

  1、证据具有的“优势”,要达到确信的程度

  “占优势”或者“差别”必须具有一定的幅度,足以形成有利于本方当事人的确信,是合理的差别和优势,而不是微弱的差别和优势。“裁判者在对该事实的存在或发生作出认定之前必须感到切实的说服。”也就是说,适用占优势的盖然性标准要受到一系列证据规则的约束,优势的形成必须以确凿的证据为前提,优势的对比要达到合理的程度,法官不能仅仅根据微弱的优势定案。

  2、对证据占“优势”、具有“差别”的判断,是法官主观对客观正确认识的结果,而不是对“盖然性”进行机械比较的结果

  从唯物辩证法来看,即使案件事实已经查明,同样存在着两种对立的可能性,只不过其中一个方面居于主导地位(矛盾的主要方面)。从认识论的角度看,法官对案件事实的认识存在着绝对真理和相对真理之分。法官的认识只能尽可能地接近客观真实情况,即达到相对真理,而不可能完全反映案件真实情况,即达到绝对真理。法官在作出最终的认定结论前,必然面临矛盾双方的选择,法官须以确凿的证据为基础,分清对立的案件事实的主要方面和次要方面,并且选择其中占主导地位的一方即矛盾的主要方面,这是“优势”或“差别”的本质所在。

  3、“优势”或者“差别”的多少,因案件的性质和诉讼结果而异

  案件性质越严重,诉讼结果越复杂,所需的“优势”或“差别”就越大。“诉讼主张的严重性、案件事实发生的内在可能性以及作出某种认定可能产生的后果,都是回答事实是否证明到裁判者形成合理确信的程度这一问题的考虑因素。”

  案件适用:

  1、行政机关适用简易程序作出具体行政行为的案件

  简易程序是行政机关当场作出处理的程序。一方面,简易程序的手续简便,速度快,行政执法人员在案件发生的当时即做出处理决定,故要求行政执法人员在短短的时间内做到案件事实清楚、证据确实充分,不切合实际。另一方面,适用简易程序的行政案件情节简单、争议不大,没有必要提出如此严格的证明要求。占优势的盖然性标准与简易程序的适用范围和程序本身相适应。

  2、涉及预测性事实的行政案件

  在预测性事实最终实现之前,行政机关无法排除其他合理的可能性,唯一能够做到的是认定的可能性比其他可能性大。占优势的盖然性标准符合涉及预测性事实行政案件的这个特征。

  3、行政裁决案件

  行政裁决的客体是民事纠纷,因此可以说,行政裁决是行政机关主持的“民事诉讼”,占优势的盖然性标准在行政裁决案件中具有充分的可行性。

  4、行政机关采取临时保全措施的案件

  行政机关在行政执法中如果发现了违法嫌疑人,或者可能涉及本案处理的财产,有权依法采取临时性的限制措施,如扣留、扣押、查封等等。这种措施具有临时性和保全性,有利于防止证据灭失,制止违法行为继续发生。由于案件情况紧急,最终处理结果难以确定,要求行政机关在采取保全措施时就做到案件事实清楚、证据确实充分是不可能的。唯一的要求应是行政机关在采取保全措施之前就已调查收集一定的证据证明有这种必要性,也就是说,采取保全措施比不采取保全措施的必要性大。至于案件到底应如何处理,案件的事实真相到底如何,只有等到查清全部案件事实时才能最终认定。

  (三)、排除合理怀疑标准——接近刑事诉讼证明标准的行政诉讼证明标准

  排除合理怀疑标准又称案件事实清楚、证据确实充分标准,是刑事诉讼中适用的证明标准。这里的“怀疑”,是一种两可或多可的意识状态,具有正常理智的人、一般的人在选择其中一种时,不能排除其他的可能性和可行性。“合理”,是指怀疑需有理由而非纯粹出于想象或幻想。在行政诉讼中适用排除合理怀疑标准的主要原因是:行政本身是一个多层次、多角度的行政手段,既包括具有一般行政行为特点的行政处理行为,也包括接近于民事行为的双方合意行为,甚至还包括一些比刑事制裁更为严厉的行政行为,例如,劳动教养作为公安机关的行政职能,最多可限制公民的人身自由达三年之久,比刑罚中的罚金、管制、拘役都更为严厉。所以,在行政诉讼中除了适用明显优势证明标准这一一般标准外,还应适用排除合理怀疑标准。适用排除合理怀疑标准,有一个前提性的条件,即必须是对行政相对人人身或财产权益有重大影响的行政案件。

  在行政诉讼中排除合理怀疑标准包括两方面的内容:

  1、据以定案的证据均已查证属实,确凿无疑

  这是对证据个体或者说“质”的要求。也就是说,作为定案根据的证据个体必须具备客观性、关联性和合法性。所谓“客观性”,是指证据必须经查证属实,而不能是虚假的证据;所谓“关联性”,是指作为定案根据的个体必须与案件有一定的联系,对认定案件事实有法律意义;所谓“合法性”,是指作为定案根据的证据,必须符合法律规定的证据形式,并以合法的程序收集和展示。某一个证据只有同时具备上述三个特性才是“确凿”的证据,“确凿”一词包含了客观性、关联性、合法性三个方面的内容。

  2、案件事实要有必要的证据予以证明

  这是对证据全体或者说“量”的要求。证据的多少与清楚地证明待证事实和诉讼主张没有必然的因果关系,但却是形成这种因果关系的一个必要的条件,如果一个证据能够证明待证事实或者诉讼主张成立,一个证据就是充分的;如果不能,则需要其他证据补强,直到证明待证事实和诉讼主张成立为止。能够证明待证事实或者诉讼主张成立是证据“充分”的标志。

  3、案件事实清楚

  这是对审查判断证据的要求,证据之间及证据与案件事实之间没有矛盾,或者虽有矛盾但能够得到合理地排除,从而使法官对案件事实形成只有一种可能性的排他的内心确信。

  案件适用:

  1、剥夺人身自由权的行政案件

  限制人身自由权的行政案件,包括行政拘留案件和劳动教养案件。人身自由权是公民的一项基本人权,是公民行使其他一切权利的基础。公安机关非法剥夺公民的人身自由权,不仅会损害行政相对人的名誉,给其生产、生活造成难以弥补的损失,而且会严重地损害人民政府的威信。人身自由权的严重性要求公安机关在作出处罚决定时,必须遵循严格的证明标准。案件事实清楚、证据确实充分标准与这种案件的严重性是相适应的。

  2、行政机关适用听政程序作出具体行政行为的案件

  根据行政处罚法的规定,行政处罚程序分为简易程序、一般程序和听证程序。听证程序适用于责令停产停业、吊销许可证或执照、处以较大数额的罚款等处罚的案件。行政处罚法的这一规定符合案件分流原则,即案件的性质越严重,对当事人的权益和公共利益的影响就越大,适用的程序就应当越严格。在证明标准方面,案件事实清楚、证据确实充分即排除合理怀疑标准不仅与听证案件的严重性相适应,而且听证程序本身具备适用该标准的条件。

  3、行政机关适用一般程序作出具体行政行为的案件

  一般程序虽然比听证程序简便,但是比简易程序复杂得多,案件事实清楚、证据确实充分标准与一般程序的复杂性基本上是适应的。另外,我国行政执法具有适用该标准的长期历史,该标准应当成为我国行政程序的一般证明标准,一般程序自然不能例外。

  4、法院作出变更判决和履行判决的案件

  在履行判决和变更判决中,法院以自己的判断取代了行政机关的判断。法院就应当保证自己的判断更正确,认定案件事实的要求应比行政机关的更正确,对认定案件事实的要求应当比行政机关的更高。行政诉讼程序是司法程序,应适用较高的证明标准。案件事实清楚、证据确实充分标准与上述要求相适应,也是人民法院现在使用的标准。

  行政诉讼并不统一适用一类标准,我们要具体案件具体分析,根据具体行政行为的种类,行政案件的性质及对当事人权益影响的大小等因素,具体确定案件的证明标准,从而保证最大程度地作出正确的判断,最大限度地揭示案情,最大程度地实现公正与效率。



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